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中国土地财政痼疾求解

中华工商时报   2010-10-18 09:28

正是土地财政的痼疾,导致地方政府落实土地调控政策不明确。如何才能解决地方政府对土地收入的依赖?业内人士认为,可以通过改变土地出让模式、调整中央和地方的分配政策以及改革官员考核机制等进行,而物业税、房产税等税制改革则有利于建立相对稳定的税源,但最终还是需要调整经济结构、优化产业结构,这样才是长久之计。

土地出让金同比再创新高!在被称为史上最严政策的持续打压下,楼市的这则消息显然让人惊愕。而在其背后,正是土地财政的痼疾,导致地方政府落实土地调控政策不明确。

有专家认为,现在的土地财政,不仅影响着房价的涨跌,惹得民声沸腾,更重要的是阻碍经济增长方式的转变,体现在抑制国内需求的增长、加剧收入分配差距扩大以及导致产业结构调整与产业升级缓慢。

但如何才能解决地方政府对土地收入的依赖?业内人士认为,可以通过改变土地出让模式、调整中央和地方的分配政策以及改革官员考核机制等进行,而物业税、房产税等税制改革则有利于建立相对稳定的税源,但最终还是需要调整经济结构、优化产业结构,这样才是长久之计。

高压下的亢奋土地

地价与房价的“抬轿”效应,使得国土部在楼市调控中扮演着重要角色。

早在今年初波楼市调控中,在中央各大部委中,国土部就率先出台配套政策;而在4月17日由“新国十条”引领的第二波调控中,国土部不仅在土地市场中担负调控的主角,而且还参与到与住建部、银监会、证监会、监察部等其他部委的联合行动中;而9月27日,国土部联合住建部发文要求进一步加强房地产用地管理,此后“9·29”第三波楼市调控顺势而发。

梳理国土部在土地市场的调控方式,有保有压、加大问责且日趋严厉成为其中的关键点。

3月10日,国土部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》,文中提出加快住房建设用地供应计划编制、促进住房建设用地有效供应、切实加强房地产用地监管以及建立健全信息公开制度4大要求15个要点。

4月15日,18万公顷供地计划、保障房用地占比77%的数据出炉;而在“新国十条”中,国务院要求增加居住用地有效供应,国土部门要加大专项整治和清理力度,严格依法查处土地闲置及炒地行为,并限制有违法违规行为的企业新购置土地。在8月19日,国土部通报了查处的2208宗各类违法用地,其中闲置土地2044宗,国土部有关负责人同时表示,下一步将督促各地加快查处进度,维持对违法违规房地产用地的高压态势,形成强大的声势与压力。

直到9月27日出台的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中,国土部再次强调力推保障房建设落实、严格土地出让管理,对于企业违约开发土地、因自身原因导致土地闲置一年的,都将禁止竞买资格。

尽管今年国土部执行高压的严控政策,但仍难掩土地市场的亢奋。

就在国庆前夕,上海的土地拍卖市场上,长风地块的单价地王纪录再度被刷新,当日12幅土地成交金额逾197亿,宅地基本溢价率都在50%以上。而在此前,厦门、广州以及南京等地也均爆出“地王”。

近日中指研究院的一份报告也显示,今年前三季度105个重点观测城市土地出让金收入总额高达1.17万亿,同比增长75.2%。这不禁让人生疑,为何地价越调越高呢?

“土地出让金占据着地方财政收入的大部分,土地财政的现实使得各地在落实土地调控政策中面临着不确定因素,而且今年保障性住房用地和资金的加大,更让地方财政问题相当突出。”全经联研究院副院长陈宝存表示。

记者也发现,虽然“新国十条”中明确要求,在坚持和完善土地招拍挂制度的同时,探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式,抑制居住用地出让价格非理性上涨。但这样的要求却并没有在地方得到相应的落实和执行。仅北京在4月份开始实行“限房价竞地价”新政,其首块住宅土地因报价超过预设拍卖上限流拍。而深圳近期也以“定地价竞房价”的方式挂牌出让一块居住用地。

土地财政阻碍发展方式转变

土地市场的量价齐升,又让人对未来房价的高企充满了担忧。

“高房价的形成,是与土地供给市场的政府寡头垄断等密切相关。行政性一家高度垄断卖地,即使是招拍挂,它也不是社会主义的市场经济,而是行政主导和垄断的土地市场。”著名经济学家、中央党校研究室副主任周天勇表示。

但在财政部财政科学研究所副所长刘尚希看来,房价是各种因素决定的,是由供求关系决定的,而不是单一的地方政府的卖地行为造成的。他举例,上海土地财政所占比重就相对较低,但是上海的房价依然很高,所以房价与地方政府的卖地收入并没有直接的联系。

“地方政府过于依赖房地产开发所带来的财政收入,存在着比较高的风险。因为房地产市场的发展是波动的,具有阶段性,不可能持续地高速增长。”刘尚希也坦承土地财政的弊病。

新华社曾发表时评指出,把出让土地作为地方的主要财源,在某种程度上是一种“一荣俱损”的短期行为。一方面,在滚滚而来的财政和“政绩”面前,百姓的买房承受能力、耕地保护红线都显得苍白无力;另一方面,一届政府把今后50年到70年的土地一次性收取,实际上是预支了未来若干年的土地总和。这种“透支”必然影响资本、资源的合理配置,损害地方经济协调发展。

“巨额土地出让金表面上看增加了财政收入、做大了GDP总量,实际上抑制了消费需求、不利于经济发展方式转变。”中国土地勘测规划院土地政策研究中心蒋仁开博士一语道出土地财政对经济发展的阻碍作用。

今年以来,我国着力加快转变经济发展方式,提出经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变,其转变的核心是逐步提高消费需求对经济增长的贡献率。

“地方通过多上项目多卖地实现这种外延式扩张,其结果必然是抑制消费增加投资,比如2009年土地出让收入大幅增加的背后是投资的大量增加,当年全社会固定资产投资22.4846万亿元,比2008年增长30.1%。”蒋仁开分析认为,土地财政规模过大的趋势与扩大消费需求的方向是背道而驰的。

中国土地学会副理事长黄小虎近日撰文表示,由于土地收入大多集中用于城市,这恶化了国民收入分配进而导致城乡差距扩大,而且抑制了民间投资。而理顺收入分配关系,逐步缩小收入分配差距,调整收入分配格局正是加快转变经济发展方式中的要义。

“不仅如此,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。”黄小虎指出,多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。“低端产业链的过度发展占用了大量社会资源,与转变发展方式的方针是相违背的。”

求解税制改革

尽管土地财政饱受弊病,但对于如何扩大地方政府的收入来源、减少对土地收入的依赖,显然这不是一蹴而就的。

周天勇建议,要改变目前政府一家卖地的高度寡头垄断市场,形成土地供应的多个主体。允许城镇国有集体土地平等进入市场,只要符合规划,不再经过征用;允许土地使用权所有者(法人)到市场挂牌交易;同时,延长土地使用年期,形成稳定的土地物权,解决土地出让的接续问题。

首都经贸大学财税学院张立彦认为,一方面可以调整土地分配政策,包括改进和完善对农民的征地补偿制度来适当缩小土地征、卖之间的价差,同时通过中央政府参与土地出让金的分享,降低地方政府对土地出让收入的依赖;另一方面就是改革地方政府官员政绩评价方法,降低经济增长率和招商引资额等指标在地方政府政绩考核体系中的权重,促进地方政府由“投资型政府”向“服务型政府”的转型。

在解决地方土地财政问题上,税制改革也成为众多专家认为可行的办法。

“要从根本上解决当前"土地财政"困局,改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状,应该尽快开征物业税。”住房和城乡建设部住房政策专家委员会副主任顾云昌提出了建议。

他认为,我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”,但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入,这样既体现了公平性,也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且,主观上也会促使政府平抑地价,而不像我国千方百计抬高地价。

此前发改委财政金融司有关负责人表示,房产税一直在进行研究,它的开征可以为地方政府带来一个稳定的主体税种。而在近期第三波楼市调控的文件中,也明确提出,将加快推进房产税改革试点工作,并扩大到。业内人士指出,房产税的出台将厘清中央与地方财政关系,抑制因为扭曲的土地财政所带来的短期投资行为。

刘尚希认为,地方政府只有调整经济结构、优化产业结构,获取稳定的税源,才是长久之计,这是摆在首位的。只有经济结构更加合理了、不过分依赖房地产市场的发展,才能带动地方经济的均衡发展,才能真正获得可靠稳定持久的税源。

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